周天勇：缩小城乡差距 农村土地使用权应永久归农户所有

●凡是市场经济发展较为成熟的省区，如浙江江苏等地，城乡居民收入差距小，基尼系数低；而凡是政府管理方式受计划经济体制影响较深、市场化程度不高的省区，如东北、西部等一些省区，城乡居民收入差距就大，基尼系数就高。

●彻底改革目前土地政府寡头垄断供应的招拍挂制度，形成竞争性的供应市场，以抑制地价暴涨，并且逐步降低土地的价格水平。改变土地一次将几十年出让收上来的体制。农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。从而扩大和增加农民财产性收入。

中国改革开放三十年来，经济增长年均9.8%，人均GDP从1978年的200美元增加到了2008年的3200美元，发展取得了令世界瞩目的成就。然而，发展的过程中，也出现了一些居民收入比重下降、地区发展不平衡、城市收入差距大、收入分配不公平、公共服务不均等问题。需要高度重视和认真思考，在“十二五”期间，乃至未来十年，应着力加以综合解决。

正视问题与客观看待“十一五”成就

需要指出的是，分配不公和发展不平衡的格局的确非常严峻，对此，掉以轻心、思路不清、束手无策、任其扩大，是不对的；然而，问题形成的原因需要客观地看待，也不能因此而否定过去许多年我们在解决收入分配问题方面所做的艰苦努力和取得的巨大成就。

从目前收入分配的格局看，存在着这样四个方面的问题：一是GDP中居民收入分配比率持续下降。1990年至2007年，GDP结构中，居民收入分配比重逐步下降，占GDP比重从56.18%下降到43.42%，下降了12.76个百分点；数据显示，在成熟的市场经济体系中，初次分配后，劳动者报酬占GDP的比重，美国接近于70%，其他国家和地区普遍在54%至65%之间。二是城乡差距在继续拉大。农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比，从1985年的1∶1.86拉大到2008年的1∶3.31，近几年虽然差距拉大的幅度在缩小，却仍然处于拉大之中。三是居民之间的收入差距也在拉大。基尼系数从1982年的0.249拉大到2008年的0.47，属居民间分配不公问题较为严重的国家之列。四是地区间发展不平衡，东中西部发展差距较大。从东中西部地区人均生产总值水平来看，1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.86倍、中部地区的1.56倍，到2008年分别扩大到2.39倍和2.05倍。如果没有有效的战略和对策加以解决，任其发展下去，问题将会越积越难，局面可能会变得非常恶化，以至于到不可收拾的程度。因此，“十二五”期间，国民经济发展与改革中，非常重要的工作是提高居民收入分配在GDP结构中的比重，控制和缩小城乡居民间收入差距、居民间的收入分配差距和地区之间的发展差距。

学术和舆论界对以上问题的发生提出了各种各样的责难。我认为，应当从发展历史和经济规律的角度客观地看待以上问题的形成，认真研究问题形成的深层次原因，务实、积极并逐步地加以解决。首先需要看到的是，改革开放初破除分配的平均主义，一部分群众和一部分地区先富和先发展起来，这个大局是正确的，不能否定。其次，1978年改革开放后的前一个阶段，国内经济和社会发展的首要任务是把国民经济从崩溃的边缘挽救和扭转过来，一心一意搞建设和发展经济，特别是大项目和大企业带动，依靠资本集中发展规模经济，来增强国力；而进行社会事业建设、社会保障投入、加大转移支付等方面，都还缺乏财力基础。再次，除了日本、韩国、台湾地区等特别重视发展中小企业的国家和地区外，许多国家在从农业社会向工业和城市社会转型的过程中，在从低收入国家向中等收入国家发展的过程中，居民间收入差距有一个从小到大再到小的过程。这应当成为实事求是地认识收入分配问题的一些基本点。

还需要看到的是，进入新世纪[37.57 -4.13%]以来，党中央和国务院，以及各地党委和政府，在控制和缩小城乡居民收入和居民间收入差距、平衡地区间发展等方面，做了大量的工作，取得了显著的成就。

最显著的是在统筹城乡发展和缩小城乡居民收入差距方面，出台了一系列重大举措，控制住了城乡差距急剧拉大的势头。一是从上世纪90年代后期，大力清理政府各部门和行政性事业单位对农村和农民的各种收费，数额估计在400亿元左右；二是新世纪以来，免除农民500亿规模的农业税和农林特产税，也从根本上杜绝了搭车收费的行为；三是中央财政对农民粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴，2004年，金额为140多亿元，2008年达到1027.7亿元,到2009年，预算数据为1230亿元；四是从2007年开始，全国农村建立最低生活保障制度，到2009年6月底，已有4470多万农民纳入最低生活保障体系；五是国家财政对“三农”投入的规模在扩大，农业农村方面的支出1993年中央和地方共计为440亿，包括计划生育补贴、水库移民补贴、农田基础设施、农村饮水等等，2008年，仅中央财政支出就达到5955.5亿元。这些重大的措施，改变了上世纪末城乡差距急剧拉大的趋势，为进一步缩小城乡差距奠定了基础。

上世纪90年代下半期以来，党中央和国务院，在缩小地区间发展差距和统筹区域间平衡发展方面也做了大量的工作。一是实施了西部大开发和振兴东北老工业区的区域发展战略，布置了一批交通能源水利、生态环境治理和加工工业重大项目，给予了国债资金支持，特别是在东北地区首先进行了增值税转型改革，有力地支持了中西部和东北地区的发展。从金融危机后各地区的发展情况看，中西部和东北地区的经济增长显现出增长的后劲。二是中央财政加大了对民族地区、老革命区、贫困地区、边远地区的转移支付，使这些地区过去欠发工资、欠报医疗费等状况发生了改变，基本保证了这些地区行政管理、社会事业、社会保障等方面的资金需要。

思想要从传统的思维定式中解放出来

“十二五”期间要较好地解决分配不公问题，要富裕人民群众，重要的是要解放思想，即分析问题和思考办法要从传统的思维定式中解放出来。过去一提起解决收入分配不公、城乡差距过大、地区发展不平衡等问题，思路总是在公有与私有、计划与市场、政府与社会、公平与效率这样一些关系上绕圈子，最后得出的方略和对策，要么意识形态味道太浓，原则性太强，在实践中无法操作；要么没有大的和综合性的思路，在小范围和局部点上做文章；要么被误导，没有认清关键性问题，没有针对主要和重要的方面去解决问题。

首先，要从“公要多一些，私要少一些”的思维定式中解放出来。有学者，甚至舆论界也想当然地认为，在所有制结构上，公有经济的成分多一些，社会就会公平一些；而私有经济的成分多一些，社会分配就会不公平。这种看法是错误的。从东亚与拉美的比较和国内各地区的比较看，在国外，越是国有经济比重高和人民群众创业不足的国家和地区，其基尼系数越高，收入分配越不公平，反之，基尼系数越低，收入分配越公平；在国内，越是国有经济比重高和人民群众创业不足的省区，如贵州、甘肃等省，城乡居民收入差距越大，基尼系数越高；越是创业活跃和个体私营经济比重大的省区，如浙江、江苏等地，城乡居民收入差距越小，基尼系数越低。

其次，要从“计划要多一些，市场要少一些”的思维定式上解放出来。一些学者认为，是过分的市场经济导致了社会分配的不公，因此，解决公平需要加大国家计划筹集资源的力量，要用计划的手段对财富进行再分配，进而实现分配的公平。这也是一种错误的看法。从国际比较看，曾经实行计划经济体制的前苏联等国家，财富向权力阶层分配和集中，不但没有较多地创造财富，也没有公平地分配财富。而从国内各地区的比较看，凡是市场经济发展较为成熟的省区，如浙江江苏等地，城乡居民收入差距小，基尼系数低；而凡是政府管理方式受计划经济体制影响较深、市场化程度不高的省区，如东北、西部等一些省区，城乡居民收入差距就大，基尼系数就高。

再次，要从“政府负主要支付责任，社会居民主要接受国家福利”的思维定式中解放出来。一些专家认为，效率由市场来促进，实现公平主要依靠政府来调节和再分配。这种看法容易使政府不顾生产力发展水平、脱离财力实际去分配财富，而居民越来越依赖于政府来满足自己的生活需要，忽视了社会自我动力促进公平的积极性。

第四，要从“公平重一些，效率轻一些”的思维定式中解放出来。一些学者认为，在发展到一定阶段时，解决收入分配公平问题，要放弃效率优先的指导思想，要偏重于公平。我认为，我们不能牺牲效率去追求公平，一个不讲求效率的社会，必将没有公平分配财富的基础。

公平分配、缩小差距和富裕百姓的全新思路

战略和对策上怎样解决分配不公、缩小各种差距、富裕老百姓，这样的思路研究和建议，对于我们建设一个和谐和富裕的社会，要比责难这些问题有着更加积极的作用。

从控制居民分配占比下降，提高居民收入占GDP之比看，正确的思路应当是：增强劳动要素对GDP的分配力，稳定和调整资本要素分配GDP的结构，控制住政府权力分配GDP比例的扩张。实际上，对GDP的分配中，各级政府是用税收、收费罚款、土地出让、探矿权和采矿权出让等权力进行分配，企业是用资本要素的红利和折旧等进行分配，而居民基本上是用让渡劳动而获取的所得进行分配。因此，关键是要发展劳动密集型产业，特别是发展服务业，转移剩余劳动力，减少剩余和失业劳动力，并且努力改善劳动力市场供大于求的局面，推进工资集体谈判制度，从而提高GDP中的劳动分配比例，进而提高居民收入。从资本要素分配来看，要调整其结构，即对创业投资，特别是投资增加就业的，应当降低税负，清理收费，禁止乱罚款；而对房产投资、采矿、污染等等，应当开征房产税、资源税和污染税等等。各级政府和行政事业性单位，用权力对GDP的分配，要通过人大法定的政府全部收入占GDP比例、全部税收和收费由人大讨论批准、清理和废除政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款等方式，逐步降低其在GDP中的分配比例。

从思路上讲，“十二五”期间解决收入分配不公和GDP中居民分配比例低，要从社会转型、经济结构变动、地区人口流动等这样一些经济规律和趋势的角度和大的格局去思考问题；要鼓励创业、增加就业、调整结构，学习东亚地区用发展小企业增加中等人口、增加就业减少贫困人口的办法，防止从农业社会向工业和城市社会转型过程中基尼系数的攀升，从调动社会自我平衡收入分配的机制和力量方面去思考问题；既要发挥人民群众创业和创造的积极性，又要充分发挥政府在调节收入分配中的作用，全面和综合地思考问题。进而形成“十二五”以及以后一个较长期间，提高居民收入、缩小各种差距、富裕人民群众的全新思路和战略。
公平分配和富裕百姓的一些重大战略

从以上的分析看，要综合和全面地解决分配不公、居民分配在GDP中的比例下降、地区发展不平衡等问题，需要从方向上进行调整，并进行相应的谋划和设计。

一是制定和实施加速城市化和人口区域间流动的战略。改变目前人均GDP3200美元时比同样发展水平国家城市化滞后15%的局面，推进农业剩余劳动力和人口向城市和城镇转移，推进中西部地区的剩余劳动力向沿海发达地区城镇转移，进而使剩余劳动力向工业，特别是向服务业转移。并建议在“十二五”期间开征耕地撂荒税，这样在劳动力转移外出的情况下，加上耕地税成本，使农民能将耕地转移给种粮大户耕种，实现农业的规模经营和劳动生产率的提高，使农民的收入增加；而农民向城市转移，能获得比农业收益高的务工收入，还会压低城市工资的上涨幅度。

二是制定和实施十年促进小企业发展的战略规划。中国目前将五个个体户折算成一个小企业，加上法人企业，全部人口与全部企业相比，每千人拥有企业仅11个左右，远低于发达国家的每千人拥有企业45个左右的水平，也低于发展中国家的每千人拥有企业25个左右的水平。小企业发展极为不足，是中国目前中等收入水平人口少，而贫困人口多，进而基尼系数高的最重要的原因。因此，在“十二五”期间，制定一个未来十年振兴和促进小企业发展的战略，是扩大就业、提高收入、稳定社会的当务之急。

三是制定和实施加速发展服务业的战略。与同样发展水平的国家相比，中国服务业增加值比率，比国际水平低20个百分点；服务业就业的比率占全部就业的33%左右，比一般国家水平低27个百分点。如果从“十二五”期间开始，加速服务业的发展，吸收大量劳动力，就会大量地减少因失业而贫困的人口，产业结构向充分利用劳动力改善，会大大增加居民的收入，降低居民间收入的差别。因此，“十二五”期间，需要制定一个切实能振兴服务业发展的战略规划，以及相应的体制改革方案。

四是制定一个长期的提高国家福利的战略规划，并加以实施。根据中国人口众多和处在发展过程之中，但是已经具备一定经济实力的国情，逐步地提高对城乡贫困人口的低保标准和范围，建立健全城乡医疗、养老、失业、伤残等社会保障网，并扩大覆盖面和逐步提高标准，加大对教育和卫生事业的投入，从而建立一个有竞争力和公平正义的社会主义福利国家。

一些重大改革和政策措施

除了上述因素外，导致收入分配不公的原因，从直接层面看，还有政府和行政性事业单位收费罚款及部门利益、地方政府利益、国有企业垄断、公务员隐性收入等原因。从间接层面看，还有：1、金融体制高度垄断，其资源主要放贷给国有经济，大量能增加劳动者就业和居民收入的小企业融不到资；2、就税收结构而言，82%来自于创业、投资和企业，对财产食利、对占有稀缺资源而暴利、对大量消耗生态环境而谋利的征税比例太低。是一种抑制创业和经营企业的税制，结果也是分配不公。因此，在“十二五”期间，应当进行以下重大的改革和调整。

首先，要改革和调整税收和政府收入来源结构，在财政收入的来源结构中，逐步降低对创业、投资和企业的征税，加大对占有资源、财产食利、大排放企业的征税和对国有企业收缴红利。

1、小企业的增值税率降到3%，小企业的营业税降低到3%；对劳动、技能、知识型的小企业，个人所得和小企业所得合并征税，避免企业所得和个人所得重复征税，减轻对创业、投资和经营企业的税负。

2、矿产资源税从计量征收改革为计价征收，费改税，大幅度提高淡水、土地使用、石油、矿产、空间通信频道等资源使用的税率。

3、普遍开征房产税，设为县级区域的税种，对房屋中已经含有土地出让金的，先征后返，对于人均超过30平方米的，按照超过面积的多少，进行累进征税，对别墅加一道土地使用税。

4、对排放量较大的企业，包括家庭大排量汽车、排水等等，所有的排污行为，都由税务部门征收排污税，并提高税收标准。

5、国有企业运用的公共资源，除了全民的资产外，还有政府的特别许可、独占的资源、贷款的偏重，以及上世纪90年代不良资产核销和债转股等全社会代价等等，其利润应当交给全民使用。用了这样多的公共资源，不向国家交资产应得利润，这在资本主义国家也是说不通的。应当尽快由目前的国资委主导的国有资本金预算进一步改革为直接面向财政部门的上缴利润预算，纳入公共预算分配之列。

6、社会保障由向社保部门缴费改革为由税务部门征税，形成税务征收、预算管理、基金运作、社保部门操作、社会化发放、审计部门监督的运行机制。

其次，改革政府的收入，特别是收费和土地出让体制，将政府全部收入控制在占GDP总量25%的范围内，将政府的行政公务开支限制在15%的范围内。目前，实际政府的全部收入已经达到GDP的35%左右，行政公务开支也在财政全部支出的35%左右。这也是抑制创业、企业和就业，扼制劳动者收入增长，增加行政和事业部门人员收入，导致分配不公的一个重要原因。

1、应当通过社会听证和人民代表大会有关法定程序，严格控制政府各部门和行政事业单位机构设置、人员编制、临时协编和雇佣人员；特别是一切政府税收、收费和罚款项目的设置和改动，一定要由人大审查批准，重大项目应当进行社会听证；“十二五”期间，大规模清理政府各部门和各行政性事业单位的收费和罚款项目，绝大部分应当加以废除，极少量的通过人大审查预算保留的项目，也必须改费为税，并且纳入财政预算管理。

2、彻底改革目前土地政府寡头垄断供应的招拍挂制度，形成竞争性的供应市场，以抑制地价暴涨，并且逐步降低土地的价格水平。改变土地一次将几十年出让收上来的体制，为土地交易增值税、房产税、占用土地过多的土地税等，使土地有关的地方财政收入可持续。用以解决目前房价过高，政府利用土地和建房收入多分配，被征地农民利益受损，城镇居民居住成本过高，新进城市和城镇的居民买不起房等问题。

3、集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。这方面的改革和立法应当彻底一些。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用征收增值税的办法加以收回。农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。从而扩大和增加农民财产性收入。

再次，“十二五”期间，解决收入分配不公、GDP居民分配比例过低的一个重要环节，是改革高度垄断的金融体制，大力发展能给小企业融资的民间小银行。收入分配不公和GDP居民分配比例过低的一个重要原因，是目前的银行体系垄断了绝大部分信贷资源，而且将其大部分贷给了资本密集型、就业人数很少的国有企业，大量的财富是国有企业占有垄断资源创造的，它们有优先权主动地分配这些财富；而小企业几乎得不到社会信贷资金的资源配置，于是规模不能扩大，生产不能持续，不能容纳更多的劳动力就业，使大量的劳动力不能通过劳动创造财富和分配财富；结果，导致创造财富和分配财富的不公平。因此，如果“十二五”期间，不能推进金融体制的改革，不能解决小企业发展的融资问题，鼓励创业、增加企业、扩大就业、改善GDP中居民分配比例，也将会成为一句空话。

第四，要通过制度设计和制定，来解决非法、灰色和隐性收入问题。从王小鲁的研究看，一部分居民的收入被低估，国民收入中相当一部分居民的收入被漏算，他估计在4万亿元人民币左右，其中即有非法收入，也有介于合法和不合法之间的灰色收入，也有被漏征税的合法收入。

1、严厉打击和惩处行贿受贿、贪污、地下黑色经营等违法犯罪活动；完善规划、工程建设、土地审批、探矿采矿权出让、项目资金下拨、行政审批许可、行政监督执法、干部考核任用、公务员和事业人员录用、国企采购和销售等等各个方面的程序，使其程序化、公正化和公正化，在阳光下操作，形成杜绝贪污和行贿受贿的制度和机制。

2、推进廉政党、政府和事业建设，建立党政、事业和国企领导，包括行政公务员、行政性事业职员的财产来源、状况申报制度。特别是十七届四中全会提出的，对官员及其亲属房产、投资入股、经办企业等情况要进行申报。

3、在保护个人隐私的前提下，一切在银行、税务、工商、房地产、学校、社保等等系统的个人信息均实行实名制，建立全国联网的公民个人身份、银行账号及存款、房产、收入、社会保障、证券开户等信息系统，立法打击这些系统买卖个人信息的违法活动，从而，为公务人员财产逐步公开化、对房产征税等，建立成熟的技术条件。

另外，“十二五”期间继续调整财政支出结构、加大教育卫生等事业支出，推进公共服务均等化，完善公共财政；扩大社会保障覆盖面，逐步提高社会保障的水平和层次，解决异地转移问题；加大对经济发展不平衡地区的转移支付；等等，已经有许多学者论述，都非常重要，这里不再赘述。

总之，从20世纪90年代中期到今天，我们处在一个农业社会向工业和城市社会剧烈转型的期间，许多拉美南亚非洲国家在这一时期，居民间的收入差距是拉大的，对控制这些差距的扩大我们做了不懈的努力。但是，需要看到的是，局面还没有得到改善，如不加以高度重视，可能还会恶化，以至影响人民群众对社会主义的信心，甚至涉及到社会的安定和国家的安全。从这个角度看，GDP居民收入持续下降、城乡居民收入差距扩大、居民间收入基尼系数过高、地区发展不平衡，在“十二五”期间，已经到了非解决不可的地步了！然而，通过上述分析可以看出，解决问题的大思路、方向和路子一定要正确，要进一步解放思想，并且要敢于触动政府本身、各部门和各阶层的利益，坚决地推进一系列的改革，才能真正向分配公平、人民富裕的目标迈进，最终建设一个美好的共同富裕的社会主义社会。

周天勇简介

周天勇，男，1958年生，经济学博士，教授，中共中央党校校委研究室副主任，北京科技大学博士生导师，1980年从青海省民和县考入东北财经大学(原辽宁财经学院)基本建设经济系，1992年获东北财经大学经济学博士学位，1994年调入中共中央党校执教和从事研究至今。社会兼职：中国城市发展研究会副理事长兼城市研究所所长，国家行政学院、北京科技大学、东北财政大学、中国社会科学院研究生院等教授，国家发改委价格咨询专家。

主要研究领域：社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。出版专著10多部，发表论文400多篇。